Rechtsstaat and Rechtsstaatlichkeit in Germany

I. The principle of Rechtsstaatlichkeit under the Grundgesetz

Originally, the Grundgesetz related to the Rechtsstaat only in Art. 28 GG where it regulated that the constitutional order within the Bundesländer have to conform to the principles of the republican, democratic and social Rechtsstaat. A similar homogeneity rule points to the international level. The 1992 included Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG regulates that, in order to support the realization of a European Union, the Federal Republic of Germany participates in the development of the European Union that is verpflichtet to democratic, rule of law, sozial and federal principles and the principle of subsidiarity and provides Human Rights protection equal to this Grundgesetz." Since 2000, Art. 16 II 2 of the Grundgesetz further allows, on the basis of a law, the extradition of a German citizen to a member state of the European Union or to an international Court as long as the principles of the rule of law are preserved.

The Grundgesetz expresses rule of law principles in the rules on the state architecture and the structures of constitutional bodies and the Human Rights guarantees that comprise requirements for the organisation and procedure of the state. Art. 20 GG names several rule of law principles, but the rule of law principle (vgl. BVerfG E 30, 1, 24f.): in par. 2 the principle of the separation of powers and in par. 3 the principle of the obligation of the legislation to the constitutional order, and of the executive and the judiciary to the law and justice ("Gesetz und Recht"). The predominance of the constitution and the law are based here upon and shape the legal order by the vertical hierarchy of norms. Rechtsstaatlichkeit in the German understanding also encompasses the unlawfulness of retroactive liabilities, the principle of proportionality, to dissolve conflicts between legal certainty and justice individually in hardship cases, and the principle of complete and effective judicial review in cases with relevance to individual freedom and property rights (Art. 19 IV GG; see BVerfG 1968: 21 (E 30, 1, 21)). As a constitutional principle Rechtsstaatlichkeit compasses a multiplicity of principles that are shaped by the Grundgesetz. Katharina Sobota (1997) counts 142 (!). Further particular normative meanings of the principle of the rule of law are not generally approved.

In order to rationalise political rule, Rechtsstaatlichkeit in the German sense shall frame and shape, bind and limitate the state by law (Schulze-Fielitz 2006: Rn. 38). Impressed by Immanuel Kant and Wilhelm von Humboldts, in the beginning of the 19. century scholars formulated a rule of law program inspired by reason that should institutionalise liberal claims against the absolutist-monarchical state-conception („gute policey") (see Martini 2009: 308). From a legal practice perspective, Rechtsstaatlichkeit could be narrowed to the principle of regulation by formal law (Gesetzesvorbehalt) for state action relevant for indiviual freedom and property rights, the principle of the law-based administration (Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) and a specific administrative judiciary. All three of them  formal requirements which put emphasis to a more formal understanding of the Rechtsstaatlichkeit. Finally, the judicial positivism around 1900 made for the exclusion of substantive and therefore politically contested criteria form the concept of Rechtsstaatlichkeit (see Martini 2009 ibid.). In radical continuation of this understanding, in 1928 Hans Kelsen in his "Reine Rechtslehre" ("Pure Jurisprudence") affirmed the identity of the state and the law. Now, the state was nothing more than "Rechtsstaat", the legal state. 

On the baseis of the Grundgesetz, in Federal Republican Germany a material understanding of Rechtsstaatlichkeit emerged. It was opposed to the formal legal positivism in the time of the Weimar republic and to the material evolvement of the law during the 3. Reich (Böckenförde 1992: Sp. 332 ff., 338f.?). The substantive core of the understanding according to the Grundgesetz is the  connecting to a culture of universally valid human rights, complemented by a historically grown Understanding of social justice. This Rechtsstaat is to be undertood as an integral anti-model to the social and political self-concept of National-socialism. Especially with the legal dogmatics on the principle of proportionality actions taken by the legislation and the administration become verifiable as regard to substance at the measure of human rights.

II. Obligation to the law and judicial control

The German understanding of the rule of law is based on a strict etatist concept of the law. Generation of the law by state-bodies and the legal order conceptualised as a vertical hierarchy of norms. All relevant regulation has to be pre-formulated by legislation. Separation of competences between the federal parliament and the provincial legislative bodies. Non-legislative rules and regulations − like by-laws and decrees − have to be explicitly permitted by statute and have to fit into the legal order. Other social laws like religious or expert laws and technical standards may exist besides statute as long as there are no collisions. Ensured e.g. by the freedom of religion (Art. 4 GG) or within the private autonomy guarantee. As a standard of legality they can only be drawn on as far as they are approved by the statutory legal order and jurisdiction.

The principles of the supremacy of statutory law and the pre-formulation of state-actions by legislation ("Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes") are both expressions of of a comprehensive concept of obligation to the law and control. Executive actions, therefore, are strictly bound to the law, i. e. an explicit statutory competence is required whenever individual human rights are affected by a state act. This competence not only approves the act, but at the same time restricts it to the legally approved. The more intense the affection to human rights is, the more specifically the competence has to be formulated by legislation in order to provide the encroachment with the necessary democratic legitimacy and – from a rule of law point of view – proportionality. E. g. in cases of privacy relevant security measures (see Bundesverfassungsgericht ...).

For the German understanding of Rechtsstaatlichkeita high judicial gerichtliche Kontrolldichte is specific. Kontrolle der öffentlichen Gewalt by an independant judiciary, gewährleistet durch die Unabhängigkeit des einzelnen Richters (Art. 97 GG), verschiedene Rechtswege und Instanzenzüge zur gerichtlichen Selbstkontrolle. Prozessrecht als selbständige Rechtsmaterie. Grundrechtliche Absicherung des effektiven Rechtsschutzes bei öff. Gewalt in Art. 19 IVGG und Prozessgrundrechte in Art. 101 ff. GG. Allerdings erfordert die im Rahmen von 19 IV und dem Justizgewährleistungsanspruchs geforderte Rechtskontrolle nicht zwingend die gerichtliche Kontrolle, wie die anerkannte Ausnahme bei der Kontrolle von Geheimdiensthandeln zeigt, wo eine parlamentarische Kontrolle die gerichtliche ersetzt (BVerfgE 30, 1, 21 ff.). Und im Rahmen der privatautonomen Bestimmung von Rechtsschutz- und Schiedsstellen.

Die Kontrolle des Gesetzgebers erfolgt durch die Verfassungsgerichtsbarkeit. Die Bindung an die Verfassung (Art. 20 Abs. 3 GG) und vor allem an die Grundrechte wird vom Bundesver­fassungsgerichts (Art. 92 ff. GG) kontrolliert. Nicht zuletzt das Institut der Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG) verleiht dieser Kontrolle Dynamik, seine Gesetzesverwerfungskompetenz (§ 31 BVerfGG) verleiht ihr Durchsetzungskraft. Die Durchsetzung des umfassenden Verfassungsvorrangs ist als „Konstitutionalisierung der Rechtsordnung" rekonstruiert worden (Schuppert/ Bumke 2000). Die Verfassungsbindung des Parlaments und die starke Stellung des Bundesverfassungsgerichts sind keinesfalls unumstritten, führen sie doch letztlich zu einem Übergewicht des Rechtsstaats gegenüber der Demokratie. Das Rechtsstaatsprinzip beschränkt den Handlungsspielraum des Staates und auch des Parlaments (Martini 2009: ...).

III. Rechtsstaatlichkeit and the democratic principle

Das demokratische Prinzip ist gleich in mehrfacher Hinsicht rechtsstaatlich diszipliniert: 1) Die sich aus dem Demokratieprinzip ergebenden Anforderungen (Art. 20 II GG) werden über einen formalen Begriff demokratischer Legitimation verfassungsrechtlich gewendet und so zu einem Thema der Rule of law. 2) Über die Grundrechtsgarantien des GG werden individuelle Freiheiten zu Rechtspositionen mit Verfassungsrang und gerichtlich durchsetzbar und damit zur Frage der nicht auf demokratischem Wege hintergehbaren Recht- und Verfassungsmäßigkeit (insbes. Verhältnismäßigkeit), 3) Aufgrund seiner im internationalen Vergleich weitreichenden Kompetenzen (Brodocz 2003: 255f.) kann das Bundesverfassungsgericht gesellschaftlichen Auseinandersetzungen nicht selten den verfassungsrechtlichen Schlusspunkt hinzufügen und die demokratische Debatten ex cathedra beenden und die politischen Lagern dabei gleichwohl integrieren. 4) Wehrhafte oder streitbare Demokratie im Sinne von staatlichen Instrumenten zur Unterbrechung des Diskurses und zum Erhalt der freiheitlichen demokratischen Grundordnung (Art. 79 Abs. 3 GG, 33 V, 9 II, 21 II, 18 GG.).

IV. Formal or substantive conceptions of Rechtsstaatlichkeit?

Offen ist die Frage, inwieweit das deutsche Verständnis der Rule of Law über die formalen Anforderungen einer rechtlichen Bindung und der Rechtskontrolle hinaus noch weitere materielle Elemente umfasst, i.e. thicker or thinner conception of the rule of law. Die Beantwortung dieser Frage hängt mit der Verwendung des Begriffs im Zusammenspiel mit anderen Strukturprinzipien der Verfassungsstaatlichkeit zusammen, insbesondere der Garantie der menschenrechte und dem Demokratieprinzip. Reduziert man diese Prinzipien alle auf ihren Bedeutungskern, um Überschneidungen zu vermeiden, dann zählt zur formellen Seite des Rechtsstaats zählen die Rechtstechnik staatlichen Handelns (das Wie) - also Gesetzmäßigkeit, Staatsstruktur­anforderungen, Rechtsschutz­ressourcen und Staatshaf­tung, während die das staatliche Handeln anleitenden Rechtsinhalte (das Was) anderweitig verortet sind (Schmidt-Aßmann, Rn 18f.; Martini 2009: ...). Verwendet man den Rechtsstaatsbegriff dagegen gehaltvoller, ohne Form und Inhalt voneinander zu trennen, dann ist über den Ausgleich gegenläufiger Freiheitsinteressen hinaus auch die Gewährleistung der Verhältnisse und der Wertordnung von ihm umfasst, die die Voraussetzungen für die Verwirklichung des Rechts und insbesondere die Inanspruchnahme der Grundrechte sind (vgl. Kunig 2001: 434). Allerdings ist der normative Gehalt des Rechtsstaatsprinzips als Verfassungsprinzip, wie es als Maßstab der Verfassungsgerichtsbarkeit dient, auf die ausdrücklichen Gehalte des Grundgesetzes reduziert. Einerseits wird die Frage nach den Inhalten dadurch zu einer verfassungspolitischen, andererseits gehen dadurch auch bei einem formellen Verständnis des Rechtsstaatsprinzips keine Inhalte verloren, soweit die anderweitig in der Verfassung oder in der einfachen Rechtsordnung verbrieft sind. Aus diesem Grunde ist parallel zur Ausdifferenzierung der Wertordnung des Grundgesetzes durch die Gerichte in der einfachen Rechtsordnung von einer Reformalisierung des Rechtsstaatsbegriffs gesprochen worden, weil dieser zunehmend wieder auf die Anerkennung der Positivität des gesetzten Rechts beschränkt worden ist (Grimm 1980: 704.).

V. Preconditions of Rechtsstaatlichkeit

Terminologically, the principle of Rechtsstaatlichkeit, according to the German Grundgesetz, can be differed from human rights guarantee and from the democratic principle. However, the parallel historical development of these conceptions will always determine each others meanings, and they can only unfold completely embedded in a context that encompasses the whole canon. Even if the liberal and secular state may feed upon preconditions that it could not guarantee by itself, as Böckenförde (1969) pointed out, it may intend to preserve its moral and political grounds by adequate institutional and legal structures. In order to preserve the social preconditions of Rechtsstaatlichkeit, the Grundgesetz not only contains the principle of the social welfare state as a binding constitutional objective, but it also allows public school supervision (Art. 7 GG), it ensures free information by broadcast and press (Art. 5 I) , and it protects religiously guided conveying of values and meaning in an individual and a collective dimension (Art. 4 GG). Rechtsstaatlichkeit in the sense of a German understanding of the rule of law will always be bound to the context of the democratic and social constitutional state.